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| 面向2000年的中国政府行政－变革与发展的图式 | |||||
| 作者：网络互联 文章来源：zuowenw.com 点击数： 更新时间：2005-11-26 | |||||
| 本文《面向2000年的中国政府行政－变革与发展的图式》关键词：公共政策,公共管理,论文,图书管理 利益的差别不存在。 ·纯粹理性假设。政府能够制定出所有解决经济问题的方案，并能从中择取最优的方案。 ·道德人假设。政府是中立的，无偏向的，公正的和无私的，政府官员及其群体没有特殊的利益。 ·交易成本为零。不存在交易成本，只有生产成本。 很显然，要实现上述的基本假设在现实中无近乎于“乌托邦”的设想。从中国几十年实行行政权力经济的情况来看，这种集中化的资源配置体制存在着致命的缺点和错误：目标上的盲目性，决策上的集权性和僵死，经济发展动力机制的缺乏，大规模的交易成本，政府管理机构的官僚化，寻租与政治腐败，上述缺陷使中国经济处于周期性波动和低效率的发展状况。 那么，用什么样的政府经济管理体制或者资源配置方式来取代这种以政府为核心的，行政化的，集中化的资源配置方式呢？国外的实践和中国的改革的初步成效证明了市场化和亲市场的政府(market friendiy government)是一种可供寻租的，具有明显比较优势的资源配置方式和政府的管理模式。 政府管制的市场化，其涵义不在于放弃政府对社会和经济生活的管理和控制，也并不意味着“管的越少的政府便是最好的政府”，其真正的意义在于使市场作为社会资源配置的主体，政府对市场依据一定的方式进行一定程度的宏观管理、行政指导和行政管制。 市场化对于政府而言，它意味着政府的作用和政府在社会经济中的角色要发生一个大的变化。概括起来，政府要由传统的“全能政府”转向“亲市场的政府”所谓“亲市场的政府”意思是政府作用的力点在于： ·宏观经济领域和经济总量的平衡； ·政府比较优势之处，如秩序、规则、公共产品； ·市场经济的失灵领域，如外部经济； ·社会利益的公正分配和协调。 同样，亲市场的政府意味着政府对市场的干预和指导是富于弹性的，重实效的（除非很明显需要干预，否则让市场运转），这种干预是公开的，透明的，服从规则的（而不是服从于官员的意志）。 从世界范围内的情况来看，市场化不仅是中国以及传统上实行计划体制国家的选择，即使在实行市场经济的资本主义国家之中，也同样呈现“再市场化”的浪潮。从1980年到1988年间，英国40％以上的国营企转为私营。从智利到土尔其，从巴西到孟加拉，大约100个国家采取市场化的政府改革策略。在美国，传统上被视为理所当然的国营部门，如铁路、邮政、社 （8） 会保障，也在试行或者推行私有化。市场化已成为世界性的变革目标选择之一 2、行政权力的分散化 在政府管理领域，权力资源的集中不足或者过度分散同样是最为危险的事情。在任何时期和任何国度，没有一个强大而又权威的政府，没有公认的法律、秩序和正义，无大家共同遵守的规则，只有导致群龙无首、一盘散沙、争权夺利、相互争斗，乃至天下大乱和社会的崩溃。这一点，我们可以从历史上的混战与割据，当代世界热点地区的冲突和暴乱得到明显的佐证。 同样，从历史和现实的情况来看，权力资源的过分集中所引起的专制与独裁，对民主自由的扼杀，对基本人权的践踏，社会发展的僵化和活力的缺乏以及其他的社会性灾难，同样在历史和现实的世界存在 从世界范围内的行政发展的状况来看，那种中央集权的权力结构在世界范围内日趋于被分权化的趋向所代替，代之而起的是有限集权的、分散化的、非集中的、更富于灵活和弹性的分权性权力结构。 在整个工业文明的发展过程中，随着大工业、大公司的现代化协作生产代替自给自足的自然经济，集中化、专业化、同步化、标准化成为经济社会运作的基本特征，权力首先在经济领域被集中起来，中央集权式的管理被视为工业社会最先进的管理方式。与此同时，政府的权力也前所未有的被强化起来，在推动这种集权化的力量之中，经济危机、世界大战、社会问题、计划经济成为最主要的力量。因此，在世界主要国家内，我们可以看到的是政府职能日益强化，作用范围日趋扩张，决策权力越来越集中。现代国家成为“行政国家”。 中央集权的权力结构，在中国走向现代化的过程中，以及在世界各国的现代化过程中的确存在着其比较的优势，这些比较优势在于： ·政府拥有广泛的权威实现自己的目标，即使这些目标并不是社会成员广泛认同和支持的。 ·有实现较大的社会变革，应付某些突然事件的可能性。 ·中央当局更有可能对任何决策在长期的成本－收益基础上进行评估而不是局限于短期的利益。 ·发挥整体的比较优势，促进经济和社会发展的可能性。 ·能够将稀缺资源集中于最主要和关键的发展领域。 ·存在着把外部经济内在化的可能性。 ·保证政令的统一和秩序与稳定的实现。 中央集权化的实质是由单一性取代多元性，这也正是其比较优势产生的主要原因。但是，福兮祸之所倚焉，其缺点是不能适应多元化的社会和经济。现代的社会最显著的特点在于其开放性和多元性，正是在这一点上，中央集权制受到了挑战。当代社会的发展，呈现出新的趋势： ·多元价值的存在与发展； ·社会利益的多元化； ·社会环境的动荡不安； ·变革速度、强度、范围的加强； ·民主政治的发展； （9） ·地区主义的兴起； ·国际经济一体化与国际化。 在整个社会走向开放和多元的情况下，由一个最高权力中心发号施令的作法似乎变得更加困难。中央集权制面临着自身无法克服的弱点： ·对变化了的环境的悉知能力较差； ·信息获取的困难和偏差； ·集中化决策的滞后； ·沟通与协调的困难； ·缺乏动力机制； ·刻板与缺乏弹性； ·环境进行变革和适应的能力较差； ·对于创新精神和动机的抑制； ·与民主政治的取向相冲突。 同样，中央集权制潜伏着一种巨大的危机的可能性，一旦当中央政府的决策发生失误，便可导致全局性的动荡和危机。 从中国具体的情况来看，传统行政体制最大的弊病在于权力集中。1980年，邓小平在《党和国家领导制度的改革》这篇纲领性的文件中，便深刻地指出我国管理体制最大的弊端在于权力过分集中，其它种种弊端都直接或间接地与权力集中有关。 这种集中化的权力体制产生的主要根源在于革命战争时期的集权的领导体制，在于苏联模式的影响和历史上封建专制主义的影响，在于集中化的计划经济管理体制，客观上也有中国当时的特殊环境有关。中央集权式的权力结构，在中国现代化过程中发挥了一些积极的作用（如上所述的），但这种集权的弊病也是明显的： ·权力过分集中会导致个人专断，妨碍民主政治； ·权力集中导致机构臃肿、层次重叠和工作上的低效率； ·权力过分集中导致官僚主义； ·权力过分集中滋生特权和政府的腐败； ·权力过分集中导致管理的僵化。 要改变目前存在的中央集权制的误区和弊病，唯一可供的选择目标是走分权化的道路。 分权化，从世界各国的经验来看，它比中央集权式的权力结构存在着明显的比较优势，这种比较优势在于： ·促使政治体制更加开放和民主化； ·有助于个人的政治的、经济的和社会的自由； ·确保政府的决策更加符合民众的意愿，实现“近点”决策以加速决策的过程和实施的效率； ·社会经济系统免受中央当局方面所犯重大错误的损害； ·在对环境变化的适应方面，具有巨大的灵活性； （10） ·用于不同单位被赋予决策的权限不同，存在着发挥主动性和创造性的广阔天地，整个国家都可以从公共决策的创新和试验中获取收益。 ·管理的层次和环节被减轻，行政效率的提高有望达到。 ·不同层级、单位之间的互相竞争能够产生改进公共服务的效果。 ·减轻中央政府的压力和行政管理的负担减少了用同一政策管理整个国家而造成的混乱。 因此，分权制是一种适应非均衡环境下的，多元化社会的一种有机式的权力结构，而不是一种机械式的权力结构。它的特点是由多元化权力来解决多元化社会问题。 从中国的具体情况来看，分权化的方面和形式是多样的，主要有： （1）地方分权。实行中央与地方权力的划分和配置，在加强宏观调控和中央政府权威的前提下，扩大地方政府的自主权。 （2）权力分散。将中央政府的权力和责任分别授予不同的职能部门。 （3）民营化。使国有企业成为真正自负盈亏，自主经营的独立的商品生产者和经营者，实现所有权与经营权的分离。 （4）行政委托。将政府职能和政府管理权力委托给非政府机构，在政府的指导和监督下进行某些事务的管理。 （5）扩大社会自治和社会管理的范围。 3、政府结构－功能的分化 从政治发展与行政发展的角度来看，中国政府行政体系显示出不发达的特征。这核心体现在政治－经济－社会的一体化，也就是讲，整个政府行政体系的结构－功能的混同和分化不足。其主要表现为： （1）党政职能的混同 建国以来，我们的政府管理体系存在着功能紊乱症，这种紊乱症首要表现在党政职能的紊乱。政党通过实际执政来实现对国家的领导，这是现代政治最为明显的事实，现代政治便是政党政治。中国共产党的领导地位是历史形成的，也是中国的现实性的选择。问题在于执政党通过何种方式和途径来实现对国家的领导。在中国，长期以来，在党和政府的立法、司法、行政机关关系上，存在着严重的党政不分，以党代政的现象，管理中国的实际上是“两个政府”，如邓小平所讲的：“加强党的领导，变成了党去主办一切，干预一切，实行一元化领导，变成党政不分，以党代政”。这种职能上的混同导致的弊病是： ·立法机关的职能的弱化，法律权威的不能真正建立； ·政府的自立性受到损害，行政管理职能不能有效发挥； ·机构对口重复设置，机构膨胀，人浮于事，效率低下； ·职责不清，互相扯皮，以及官僚主义； ·用人与治事的分离； ·党组织行政化和权力化，特权与不正之风； ·影响党组织的自身建设。 （11） （2）政企职能的混同 在政府与企业的关系上，社会主义国家传统的国有经济，是按照马克思关于“社会工厂”的设想和列宁的“国家辛迪加”模式建立起来的，在这里，整个社会成为一个规模无比巨大的企业，全体公民都成为国家的雇员。微观经济单位不是一个具有独立法人地位的经济实体，而是为政府主管单位的附属物来参与国民经济活动，政府始终是企业生产经营活动的直接决策者。企业成为具有单一生产功能的行政基层单位。企业既没有决策上的自主权，也没有经营管理上的责任。企业根本不是本来意义上的经济实体，因为国家政府的行政管理职能和管理机构人为地割裂了企业与市场的联系，企业成为依附于政府的加工厂。因此，政府与企业的职能上发生了根本的混同，核表现为： ·国家作为国有资产的所有者与作为社会经济活动的管理者的职能混同； ·政府作为国有资产的所有者与企业作为资产的经营者的职能混同； ·政府作为经济活动的管理者与企业作为商品生产者和经营者的职能混同。 由于政企不分，企业很难成为独立的商品生产者和经营者，也不能成为独立经营、自负盈亏、自我约束、自我创新的经济实体，导致企业和其他微观单位失去活力和政府经济管理的官僚化这双重病症。 （3）政府行政体系内部的职能混同 在政府行政体系内部各部门，单位之间也存在着结构－功能的严重混同状况，主要存在这几种情况： ·结构－功能未充分分化，如决策、咨询、信息、监督各部门之间的结构与功能的失调； ·结构分化－职能未分。主要表现作部门之间的关系不顺，职责不清，互相交叉，互相扯皮。 ·结构－功能分化过头。主要表现在部门林立、政出多门、管理制肘太多； 在此状况下，政府管理的职能一方面不能得到有效发挥，另一方面使政府的管理成本上升，效率低下。 由此，在未来的中国行政改革之中，政府体系结构与功能的分化仍然是一项艰巨的任务。结构－功能的分化与整合程度将直接影响整个政治体系的发展，经济体制的转换，以及政府行政体系自身对外环境适应能力的提高。在这方面，核心的目标是： 党政分开。党的目标是大政方针、组织、思想领导，党不应干预政府的行政管理事务，保证政府独立地依法行使其公共权力。 政企分开。实行国有资产所有者和经济活动的管理者，资产所有权和经营权的分离，使企业成为在竞争性市场上的独立的经济法人和实体。 理顺部门关系。明确各自的职权范围，各司其职，相互配合，共赴事功。 4、行政体系的制度化 制度是行政系统运行的一套规则体系，是行政系统稳定的，受到尊重的和不断呈现的行为模式，它体现的是行政社会共同的利益所在。制度设定的目的在于： （12） ·维护社会共同的利益，以防止对共同利益的侵害； ·规范行政的行为，以防止行政行为的偏差； ·作为一致性的标准，统一调节冲突； ·减少管理过程中存在的不确定因素。 总而言之，制度通过提供一系列规则界定政府及政府公务人员的选择范围，约束人们之间的行为和相互关系，从而减少管理中的不确定性，减少互动和交易的成本，保护共同的利益，促进行政管理体系的良性运转。制度提供的一系列规则实际上是由整个社会认可的正式约束和一套管理的程序与机制所构成。 正式约束是行政体系有意识建立的一系列法律，法规和政策，它作为一种法律规定（或具有法律效用）的契约。共同约束着人们的行为。程序和机制实际上是政府管理契约的一种实施保障，其实质是通过一套相关措施的规定，来保证法律契约的实施。 抛开别的因素不予考虑，从经济分析的角度来看，制度化与管理的效率和绩效具有十分密切的关系。作为一种理性的制度，其制定和实施，规范了人们的行为空间，提供了一种较为明确的行为准则，减少了管理中的随意性和不确定性，降低了人们情感挥发的可能性，减少了管理的成本，因而它为效率的提高提供了一条最为现实的途径。 长期以来，我国行政体系的制度化程度是较低的，主要表现在： ·缺乏一套较为完备的制度安排，人们习惯上将之称为“无法可依，无章可循”。 ·政治动员偏好，我们不习惯于用制度解决问题，习惯于用政治动员或者运动的形式解决问题，因而在体制运转上的不确定性程度很大。 ·规则多变，制度与政策等约束规则的稳定性程度差，所谓朝令夕改即是。 ·特殊取向，缺乏一种普遍性的行为取向，制度常常受到血缘、地域、人情等特殊关系取向的影响，所谓“有法不依，执法不严”即为这种表现。 ·权力崇拜，以人代法，以言代法，以权压法现象时有发生。 制度化程度比较低，在现实中导致下列一系列弊病： ·法律的权威和政府的权威受损； ·非理性的行政行为； ·职责不清和相互冲突； ·公共利益的受损； ·贪污腐化与少数人利益，不负责任； ·命令贯彻危机； ·管理成本增大与效率低下。 因此，制度化的行政是中国行政改革的一个最基本的目标，同时也是行政改革能否取得成效的制度保证。 5、行政组织管理系统的网络化 几乎从人类诞生的那个时代起，在人类组织结构的形式中，占绝对统治地位的是金字塔的组 （13） 织结构，甚至于是政府行政体系唯一的组织管理形式，这个金字塔形的组织体系最为明显的特征在于： ·比较封闭，试图选择和尽量减少环境的影响； ·活动的正规化； ·明确的，但又相互孤立的职能部门； ·通过等级结构来实现协调； ·权力结构是集中的； ·权力来源于职位； ·交互作用和影响的形态为上级－下级的等级关系，层级节制； ·层次的等级权力、地位各方面存在着较大的差异； ·决策的制定是集中的，而且集中于高层； ·结构形式持久不变，具有很强的稳定性。 这种稳定的，机械式的组织体系，被马克斯·韦伯称为“最理性组织形态”和加尔布雷斯称为“工业时代技术结构”的确具有其优点，如果它设计得较为完善和维护保养的很好，它便会像一架机器一样在不停的运转。同样，其最大的缺点也在于它的机器性质，一旦一个环节出现问题，那么整个机器的运转便会出现问题。更重要者，这种机械式的组织机构存在着自身不可克服的弱点： ·对外界环境的适应能力较差； ·形式主义； ·文牍主义； ·缺乏有机的联系于协调； ·对创新力量的抑制； ·机构臃肿和人员的膨胀； ·缺乏横向的联系； ·效率的低下。 正是由于上述缺陷的存在，几乎使每一个组织陷入不可自拔的危机之中。具有讽刺意义的是，官僚制（Bureaucracy）一词在本来意义上意味着理性和效率，现在却成为官僚主义的代名词，失去了其本来的真正涵意。金字塔形的机械式组织结构是与集中管理的大机器工业、高度集中的权力结构相适应的，其主导的观念是通过权力实现控制、秩序和效率。在现时代，金字塔式组织结构赖以生存的基础发生了动摇，这主要表现为： ·政府管理的环境由稳定到不断变化； ·政府管理的环境由简单到复杂； ·信息经济的兴起和信息与知识密集产业的兴起； ·跨行业、区域、国家的联系与协作； ·参与的扩大； ·社会结构的开放； ·信息技术的广泛应用。 （14） 在上述几个因素中，信息技术广泛应用于社会领域特别是广泛应用于政府管理之中，使层级控制的组织体系的存在显得过时和陈旧，因为促使组织之间发生联系的是信息网络，而不是层级的控制。 因此，政府组织体系由金字塔形的机械式走向网络化的有机式组织显得更加重要和迫切。 所谓网络，简单说来就是人们之间的共享的信息和资源联系。网络组织是一种以信息沟通和联系为基础而结合成的一个管理的协作系统。这种协作系统与机械式组织相比，有下述基本的特点： ·组织与环境的界限不那么明显，是开放的； ·基本的价值观在于效率、适应、创新； ·权力结构是分散的网络式的； ·组织结构上存在着分工，更重视相互的依存和联系； ·决策是分散化的，而非集中的，方法是参与的； ·控制结构是相互控制的，重在内部的自我约束和控制； ·领导风格是民主的，以人为中心的、参与的； ·管理计划是弹性的，灵活的和变化的；。 总体上来讲，这种网络化的有机式组织管理系统是以信息共享、重视横向联系与协调，权力分散，自我约束，民主参与为基本的特征。它的基本目的在于适应动荡、复杂的外部环境，它的社会技术基础是信息技术。严格来讲，它并不是一种稳定的组织结构形态，而是一种元组织，一种新型组织构建的基础。 依据网络化组织的基本要求，我国的行政改革，在组织体系上也面临着重组的任务，在现在，甚至于未来很长一段时期内，这种重组都是必要的。 6、行政管理的职业化 随着整个社会分化程度的提高，随着政府职能的强化和扩张，随着科学技术的不断发展和进步，行政管理日趋专业化和技术化，这是世界范围内行政发展的一个共同的趋向。以美国为例，美国公务职位分类下的公务员职系，共有500多种，在所有的专业人员、技术人员和相类似的工作人员中，有40％的人员由政府雇用，这个数字还不包括一大批通过政府合同附属机构资助的单位所间接雇用的大批科学家，工程师和其它技术人员。在政府雇员中大约三分之一左右的人是从事专业化和技术化工作的。在现时代，各国政府是许多职业的提供者，同时又是职业团体的知识和技能的主要利用者。还是在这个意义上，现代政府的行政体系成为“职业人员的国家”，也正是从这个意义上，形成了所谓的“技术统治”或“专家治国”（Technocrgcy）。行政管理成为： ·一个职业领域； ·这个领域有其系统化的知识和技术； ·有其职业的规范和道德； ·有一大批优秀的，有技术专长的专业人员。 （15） 对于中国行政体系而言，走向职业化是最基本的目标。具体而言，职业化意味着： （1）公职制度的优化 公职制度是实现职业化的制度性前提，在这方面，我国的主要任务是走向以功绩为导向的公务员制度，改变传统中制度存在的缺乏科学分类、权力集中、治事与用人相脱节缺乏竞争机制等弊病。在这方面主要的着眼点在于： ·优化录用机制，在公开、平等、竞争的基础上选拔优秀人才； ·强化管理机制，建立严格、科学、 快乐阅读网《面向2000年的中国政府行政－变革与发展的图式》
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