按我国现行预算法第53条的规定：预算调整是指经权力机关批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。这一定义是不准确、甚至可以说是带有重大缺陷的。《现代汉语词典》明白无误地告诉我们： “改变原有的情况，使适应客观环境和要求”[11]即为调整。据此严格推论，改变已经经过批准的预算收入、预算支出的任何情况即为预算调整。而现行预算调整定义之误在于它未能全面反映预算调整的所有情况，使国家预算监督尤其是立法机关对预算执行的监督大打了折扣。深究现行预算调整定义，其理论之误在于它是建立在“以收定支”为基础的收支平衡理论之上的预算调整，它控制的仅是因单独增加支出、或因单独减少收入而增加赤字[12]的情况，是控制赤字的工具，而赤字是需要弥补的。因此，其所定义的预算调整实际上是不周延的预算调整，它仅只是预算追加（弥补）。更进一步地，它还未能涵盖同时增加支出亦相应增加收入，或者同时减少收入亦相应减少支出而仍然保持收支平衡的情况；也未能涵盖单独减少支出、增加收入，或者同时减少支出、增加收入而产生的盈余情况（即总收入额超过总支出额）。而这些未能涵盖的情况在理论上与原有的经批准的收支平衡表中的预算数相比，显然是有改变的。可它们均未包括在预算调整的定义范围之内。由此而产生的实践之害是，这些情形是允许行政

    通过以上分析，并考虑到给行政执行机关以一定的裁量权，使某些细小的改变不必受预算调整程序的约束，笔者将预算调整定义为：经批准的本级预算，在执行过程中由于特殊情况的需要而单独改变预算收入、预算支出或同时改变预算收入和预算支出的幅度达到一定百分比（如3％或2％）以上的部分变更[13].即在比例数以下者，可不经调整程序而由行政机关调剂处理；在比例数以上者，则区别情形，分为以下三种情况依相应程序进行预算调整：

    1.一般性特殊情况的预算调整。凡新增项目或新增项目费用达原项目费用一定比例以上、取消重大（或特定）项目或减少该等项目费用达原项目费用一定比例以上[14]、将取消项目费用用于其他项目支出、

    2.突发性特殊情况的预算调整。如因国防紧急设施或战争、经济上的重大变故、重大突发灾害（如地震、非典、洪水）等，主管预算部门可以商财政部门经政府批准后先行支付部分经费，然后编制预算，经政府部门审核后报同级人大常委会审议批准。

    3.一般性项目取消或项目结余的报备。一般性项目被取消或一般性项目经费结余达原项目经费一定比例以上的，由项目预算单位报主管预算部门，转送预算编制部门和财政部门做出处理，经政府批准后报同级人大常委会备案。

    五、关于预算法律责任

    时下要求在修订预算法中“严定预算违法行为法律责任”的呼声很高（笔者似乎感到财经界尤甚），作为法律人理应对此呼应。但深入的理论分析和现实考察却表明：我国修订预算法对预算违法行为的法律责任条款应作一定规定但不宜太多。因为从理论上分析，国家预算的决策者和资金来源者是分离的，是受托人替他人作决策，是处分他人财产的行为，是一种义务和责任，因而具有可归责性、可受惩罚性[15]；但另一方面，预算决策尤其是预算编制决策（含审议通过）是集体决策，且预算过程中具有多元的利益主体及偏好、高度开放的外部环境压力和多制约性，形成预算的诸多因素处于预算决策者自身控制之外，因而使预算违法行为又具有难归责性、难受惩罚性[16].尤其是在预算职权界定不清、程序规定不够明确的情况下就更是这样。而从预算实践考察，预算违法行为多发生于预算执行中，而执行中的违法行为在我国的《会计法》、《审计法》、《国库管理条例》甚至《刑法》中都有相关规定[17]，现行的主要问题不是预算法有没有规定的问题，而是执行不力问题、是执法理念问题。否则，纵令增加许多法律责任条款，也只能是形同具文。

    我国现行预算法第十章有3条关于“法律责任”的规定，与其他国家或地区预算法的规定相比并不显少，因为许多国家的预算法根本就没有或甚少法律责任规定。笔者认为，减少预算决策失误和违法行为的关键，主要不在于法律责任条款规定的多少，不在于“秋后算账”，而在于政府财政职能的转变[18]、在于预算过程中预算主体权力制衡机制的确立、预算程序的完善以及人民群众预算过程的适度参与和预算文件的公开、在于预算过程的全过程控制。笔者较为具体的法律责任建议有两点，一是完善预算法现有3条规定与相关法律的配合与衔接；二是在明确预算职权与程序的前提下，对那些绕开预算过程进行重大投资决策造成巨大损失的负有直接领导责任的责任人，由立法机构或人民（以公益诉讼）要求其引咎辞职。

    参考文献：

    [1] 《中华人民共和国预算法》于1994年3月22日由第八届全国人民代表大会第二次会议通过，自1995年1月1日起施行，原由国务院于1991年10月21日发布的《国家预算管理条例》同时废止。

    [2] 如近些年来进行的政府采购制度、财政转移支付制度、部门预算制度、收支两条线管理制度、国库集中支付制度、农村费税改革与省、县统筹制度等的试点和改革就是这方面的反映。

    [3] 即在本届内审议的法律草案。按照全国人大常委会五年立法规划，修订后的《预算法》草案将于2005年年底提交全国人大常委会讨论，并有望在2006年3月提请全国人民代表大会审议。

    [4]具体内容请参见1995年11月22日国务院发布实施的《中华人民共和国预算法实施条例》第24条、25条、27条。

    [5] 绝大多数OECD国家的预算编制周期为10到12个月，而美国为18个月。资料来源可参见经济合作与发展组织编著、财政部财政科学研究所译：《比较预算》，人民出版社2001年12月第1版。

    [6] 此为笔者建议设立的一个机构，下文将有专门讨论。

    [7] 此一季度可以说是国家权力机关的“预算季”。考虑到国家预算对政府公共行政的极端重要性和对国家预算的立法控制的必要性，笔者认为现行全国人大常委会两月一次的固定会议制度在“预算季”应根据预算审议实际情况的需要作特别规定和调整。

    [8] 这种最高施政方针在多党政治国家中，主要是各政党谈判达成的政治协议中诸多关于财政预算政策方面的协议条款。在我国，笔者以为应是中国共产党的政策纲领。

    [9] 在立法监督的制度建设和实践方面，在审计监督的实践方面近些年来正在

    [10] 如1999年12月第九届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过“全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定”以后，全国各地有28个省、自治区、直辖市的地方权力机关参照“决定”相继制定了加强地方预算审查监督的决定、规定或条例。国务院对“决定”非常重视，2000年12月发出了“国务院关于贯彻落实《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》的通知”，这实际上就增强了权力机关的预算权力，也是

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