世界各国预算的决策机制，因各自的政治架构、法制传统、历史演进不同而各不相同，并无完全统一的模式。但总的发展趋势是构建以行政系统为主导、在立法与行政之间存在某种程度制衡的决策架构，而在行政、立法各自系统的内部也存在日益集权的趋势。这种集权，在行政系统突出表现为预算编制决策权越来越集中于政府首脑、部门（单位）负责人及其直属的庞大而又专业的预算编制部门的手中，尤其是政府首脑的手中；而在立法系统，则表现为预算决策权主要集中于某一机构，如集中于下院，尤其集中于下院中诸多具有预算参与权的委员会中的某一个专门委员会（通常是预算委员会）。这些预算决策者依职权在法律的框架范围内各自开展相应的决策工作，并在国家（或选区）最高施政方针的约束下进行具体的预算谈判和协调[8].这种以行政为主导、集权与制衡并存但以集权为主的预算编制模式的形成，是由预算决策的行政效率性、时效性、政策性、技术性、环境调适性以及对日益膨胀的公共支出规模的控制性要求所决定的，是同行政系统的首长负责制与立法系统的多数议决制的性质相吻合的。这种趋势是我们修改预算法、界定中国各预算主体职权时必须充分注意的问题。

    而就中国现实情况而论，预算决策的基本情况是：立法机构基本上无权、行政系统内高度集权、审计机关审计未能形成制度[9]、预算决策过程和结果高度封闭。对此作以下分析和建议：

    1.立法机构方面。立法机构基本无权的状况，除了全国人民代表大会会议制度的局限性、权力机关预算职权和程序规定不明的原因外，更为重要的原因是缺少一个强有力的专门委员会及真正专业的预算审查人员。因为，立法权力资源本身就掌握在自己的手中，它是可以用来设定程序、加强自己的预算职权的[10]；在预算出了问题时尤其如此。笔者冒昧地认为，立法机关之所以在预算问题上较少进行监控，某种程度上归因于自身欠缺监控的专业能力和实力。当然，这个问题并不能归咎于权力机构本身，这里首先有一个整个社会的观念认同问题，即对国家政治架构的认识问题。

    根据中国的现实国情，笔者认为中国的预算立法监督权应集中于全国人民代表大会（全国政协有一定民主监督权），尤其是应集中于常设机构——全国人大常委会。具体的职权划分是：年度预算由人民代表大会作形式审查、通过；人大常委会事先就年度预算作实质性的“三读”审查并形成审查决议，享有修订建议权、部门（或项目）预算否决权；人大常委会对预算调整行使审查、批准权或否决权；人大常委会对决算、有关预算决算的审计报告行使审查、批准权；人大常委会委员长会议根据特别情况可形成决议，要求对重大项目预算或部门预算的编制、执行情况，指令国家审计机构进行专项审计。政府应在全国人大代表会议召开3个月以前将政府预算草案及审计报告提交人大常委会进行审查。

    人大常委会的审查主要依靠其专门委员会——预算工作委员会进行。预算工作委员会在人大常委会领导下开展工作，同时对全国人大财政经济委员会负责。为真正能够使预算工作委员会开展卓有成效的工作，应大力加强其预算决算审查室的队伍建设，增强其预算审查、政策分析的能力。要较大规模地扩编、实行专业审查师制度、加强预算政策效果审查。预算工作委员会在审查预算工作中应与预算部门、预算编制部门沟通、协调，对特定项目审查时可组织政策协调会、专家论证会、听证会，必要时允许其聘请社会审计力量实行审计，并依法保障这些工作所需经费来源。

    2.行政系统方面。行政系统是预算编制、执行的主角，也是修订预算法界定预算主体职权的重点、难点。笔者认为，我国行政系统预算决策机制的构建应贯彻较高程度的集权与一定程度的分权相结合的精神，以保障预算决策高效运转、按时完成。

    我国现行行政预算权是高度集权的，但这种集权在政府层面不是集中在政府首脑，而是集中于财政部；在预算部门、预算单位方面，不是集中在部门、单位负责人手中而是集中于财务部门。这种集中是有问题的，它使得政府首脑、部门负责人有施政的责任，却没有施政所必须的自主的财政权，事权与财权脱节，政府首脑

    解决这一问题的关键是要成立专门的预算编制部门，直接对行政首长负责。在国务院成立正部级的行政管理与预算办公室，在各预算部门亦成立编制办公室（但不一定非得司局级），在总理、部长的直接领导下开展工作。国务院行政管理与预算办公室的主要职责应包括三个方面：（1）中央各部门、各单位行政编制、人员定额、工资标准的管理；（2）公共行政政策研究与绩效分析评估；（3）预算、决算的审核、协调、汇总、编制。该办公室应实行公务员和专业技术人员（预算师、预算分析师）相结合的管理制度，可考虑从财政部现有人员中和向社会公开招聘专门人才加以解决。

    为了更好地做好财经规划和预算工作的组织协调，真正将有关财政权集中于政府首脑手中。笔者建议成立国务院财经规划和审核委员会，为跨部委的决策协调机构，其日常工作由行政管理与预算编制办公室负责。委员会主席由国务院总理亲自担任，成员包括行政管理与预算编制办公室主任、财政部部长、税务总局局长、海关总署署长、国家发改委主任、国务院机关事务管理局局长、劳动和社会保障部部长、科技部部长以及2、3位财经、法律专家组成。其职责是规划中长期总体财经政策、确定年度财政预算整体方针和方案，审查各预算部门预算、在特别情况下协调部门预算编制工作。

    我国财政部门高度集中的财政职权是由我国建国初期巩固政权、五十年代抗美援朝及其后计划经济等国情决定的必然产物，是和过去相对单一的财政政策目标、较小的财政经济总量和国家对经济的强力控制的国情相适应的。但在现今市场经济体制条件下，由于利益主体多元化带来的公共支出政策的多元性要求、由于财政经济总量的急遽扩大、同时也由于部门预算、绩效预算等的推行，这种由一个部门总管财政、代编预算并负责执行的管理体制已经变得越来越不适应。其结果是既不利于集中精力编制好预算，又不利于集中精力执行好预算，不利于预算的科学化、规范化管理，也缺少行政机构之间的制衡机制，财力浪费、财政失控现象比较严重。而设立新机构剥离财政部门的预算编制权以后，可以使财政部门更好地集中精力做好财政收入入库组织工作、财政资金的出库审核、拨付工作以及财政资金使用中的监督管理工作、政府支出集中采购工作，进而提高我国财政资金的使用运营效率和效益。

    3.审计监督方面。近些年来，我国的审计机构在财政预算审计方面，取得了很大的成绩。修订《预算法》（也包括修订《审计法》）时，应当很好地吸取审计工作当中的成功经验和做法，将一些带有普遍性的经验制度化、法律化、程序化。做好《预算法》和《审计法》之间的配合、衔接工作，在预算的编制、审批、执行各环节中赋予审计机构以更大的职权、更多的程序参与机会。因为，财政预算工作具有很高的专业性、技术性，一般群众监督很难发挥作用，预算法的修订应保障审计卫士能够行权并有制度保障。

    （三）提高透明度，实行预算结果公开和预算过程的适度开放，加强人民群众对预算的监督

    要真正体现民主理财的要求，在修订预算法中应规定：除涉及国防机密、国家秘密者外，所有经过批准的预算文件、决算文件、预算调整文件及其审计结果的有关基本信息，都应通过媒体或其他方式向社会公开；国务院预算编制、审核部门，人大常委会预算工作机构为履行职责，可根据需要组织专家论证会、听证会；建立人民群众就重大预算项目决策失误提起公益诉讼的制度。

    四、关于预算调整

    在正常情况下，预算执行机关严格按照经过较长时间精心编制并经立法机关依法定程序审批的预算文件执行预算，这既为维护预算立法权威、维护预算法纪所必须，也是政府施政取信于民的重要方面。但是，国家预算决不是静态的纸面，而是一个动态的调适过程。由于预算从编制到执行有一个较长的周期，在预算执行中，执行预算文件时面对的实然环境和制定它时判断预期的环境可能会有很大的不同，此时如果再拘泥于预算文件的规定执行预算，反而对于人民的福利不利。这时就应赋予预算的执行以一定的弹性，此即预算调整。但对这些调整还是应该明确规定非常严格的条件，采取相对（年度预算程序）简化但却是必要的程序加以控制，以免其为执行机关滥用。因此，预算调整实质上要解决的是一个两难的问题，如何在维护预算文件和立法机关的权威的同时而又赋予执行机关以一定的自由裁量权，以因应变化了的环境的需要，提高行政效率，进而更好地谋求人民的福利。

    我国现行预算法对预算调整定有专章（第七章），但其内容规定存在较大的问题。突出表现在预算调整定义不准、允许进行预算调整的“特殊情况”不明、预算调整的程序未能区别特殊情况

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