论修订预算法的若干具体问题

    [摘要] 为适应社会主义市场经济体制发展的需要，我国预算法的修订已经列入了国家“十五”立法规划，有关的立法论证工作正紧锣密鼓地进行之中。本文从分析我国现行预算法存在的问题入手，就预算法的立法名称、预算年度和预算周期、预算过程的制度设计、预算调整、预算法律责任等五个重要而具体问题的立法修订提出了自己的对策与建议。

    [关键词] 预算   预算法  修订

    预算法是规范预算行为及由此而产生的预算关系的法律规范的总称。我国现行预算法颁行于市场经济体制目标确立之初、脱胎于有计划商品经济体制之时[1]，其内容不可避免地带有计划经济体制时代的烙痕。随着经济、社会等环境条件的改变，这一法律与全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制、促进经济社会和人的全面发展的要求日益脱节，迫切需要根据现实国情加以修订。事实上，国家有关机关和部门早已深刻认识到了这一点，国家预算制度的改革与完善近几年来一直在中央和地方层面试点进行[2]；十届全国人大常委会已将预算法的修订列入了“十五”立法规划第一类[3]，有关的立法研讨、论证工作正紧锣密鼓地进行之中。为此，本文拟就预算法修订当中若干重要而具体的问题略陈管见，以就教于方家，并祈能对修订预算法贡献绵力。

    一、预算法应予正名

    我国现行预算法的全称为《中华人民共和国预算法》，而其实质内容却包括决算（第八章）在内。虽然从广义而言，决算作为对预算的总结，可视为预算活动的最后一道程序，但其编制、审核、审批的程序、规则毕竟和预算有很大的不同；况且，预算编制是政府支出政策的抉择、预算执行是政府公共施政行为的落实，而决算则是比较纯粹的会计审查。两者的性质迥然不同，因此，在有些国家和地区订有专门的决算法，就有关决算的方式、方法和程序等做出较为明确的规定（如我国台湾地区），而在另一些国家里预算和决算则统一在《财政法》中（如日本）。如我国此次修法为节省立法资源，仍然将两者规定于同一法律之中，而制定统一财政法时机又不成熟，则笔者建议应将修订后的预算法更名为《中华人民共和国预算和决算法》以求名实相符，进而可以名正言顺地细化决算的有关制度规定。事实上，在新中国成立之初，我国于1951年8月19日即由中央人民政府政务院颁布了有关预算、决算的法律规范，其名称即为《预算决算暂行条例》。名称与内容相统一，开国领袖们缜密的立法思维和技术，应当引起我们当代立法者的深思和取法。

    二、关于预算年度和预算编制周期

    关于预算年度和预算编制周期，我国现行预算法存在的问题非常之大，此次修改必须予以解决。

    首先，在预算年度方面，我国现行《预算法》第10条规定采历年制，即从公历1月1日起到12月31日止，而我们审批预算的全国人民代表大会每年于3月初才召开，经其批准的中央预算依《预算法实施条例》第30条的规定由财政部自全国人大批复之日起30天内批复中央各部门预算。中央各部门再自财政部批复本部门预算之日起15日内，批复所属各单位预算。由上推论各单位接到经批复的预算快则3月中旬、慢则4月下旬，单位预算之执行在无预算约束的“真空”条件下进行了年度预算的1/4—近1/3.为弥补这一“真空”，《预算法》第44条规定：“预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出；预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行”。这种做法是在不考虑本年度施政方针的情况下主观地肯定了上年同期支出的合理性，实际上也根本无法执行，从而给本年度预算平衡留下了隐患，使预算约束流于形式，预算法治无从谈起。考察国外政府（或国家）预算年度的选择，并无统一模式，其起止期间的确立主要受到政治、立法与行政诸多因素的影响，如立法机关会议日期、选举周期、政府财政收支现金流量等。如美国即有 46个州政府采七月制，其联邦预算为十月制，日本与英国则采取四月制。对于我国而言，预算年度问题的解决可资采纳的方案有两个，或继续采用一月制（即历年制），但人大会期要改到12月；或人大会期不变，改采四月制。这两个方案难分伯仲，都是可以实行的。全国人大代表在这两个时期择一集中开会并不会影响重大的生产经营活动，更何况批准国家预算是安排占GDP总值近1/3比重经济总量的大事，是决定政府行政范围和行政方向的大事，是确保人民群众公共利益需要实现的大事，还有什么比这更大、更重要的经济活动、政治活动呢？依法治国、依法行政不能停留在口头和表面，要落实于行动，政府施政在一切问题上、在模范守法上更应率先垂范。

    在预算编制周期方面，现行《预算法实施条例》规定国务院于每年11月10日前下达编制下一年度预算草案的指示，中央各部门编制的部门预算应在每年12月10日前报财政部审核，省级预算草案于下一年1月10日前报财政部[4].这样各基层部门编制预算的时间只有短短一、两个月的时间，预算的编制流于纸面，根本就缺乏科学性、可行性。受1999年12月25日第九届全国人大常务委员会第十三次会议通过的“全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定” 的推动，2000年、2001年我国的部门预算编制先后提前到9月、7月，部门预算编制实行“两上两下”的编制规程，编制程序也逐步规范。但总体来说，编制时间还是很短，只有6个月时间，仅为大多数OECD国家的一半，只有美国联邦预算的1/3[5].要知道，我国现行预算是采用“基数加因素”编制，其编制审核过程尚显紧张，如果今后采取“零基预算”、“绩效预算”来编制，则根本就无法完成预算编制、审批工作，从而对预算的科学性和准确性造成很大影响。因此，需要进一步延长预算周期。鉴于中国预算部门多、附属单位多、支出门类又很复杂的国情，并从预留三个月给全国人大常委会进行实质审查考虑，笔者认为预算编制工作最好从预算年度的上一年度初就开始，也即一年的预算编制周期。

    三、关于预算过程的制度设计

    一个完整的国家预算是由预算编制、审批、执行、调整、决算以及贯穿其间的监督管理等既相对独立又交互影响、衔接的程序所构成的动态过程。在这一过程的不同阶段中，法定的预算主体应依法定的职权在法定的时间按法定程序和规则做出相应的预算决策，并根据变化的外部环境在法律授权的范围内进行弹性调适，以保障

    （一）在相对较长的预算编制周期中合理配置编制、汇编、审核、审批的时间资源

    预算不是单纯的纸面数字编列，而是施政计划和具体支出项目的选择。为使预算的编制更具有科学性、合理性、效益性，笔者认为，预算从编制到最终提交全国人民代表大会应有一年的时间周期。其流程可大致如下：

    1.预算年度前一年的第1～2月，由各预算部门提交下一年度的施政计划。

    2.第3月，预算编制部门汇总各部门计划形成总体施政方案，经国务院财经规划和审核委员会[6]审核通过后，报国务院审批，下发编制概算指示。

    3.第4月，各预算部门提交概算，编制部门审查概算，报国务院批复并下发正式编制方案和要求。

    4.第5～7月，预算部门正式编制预算，报编制部门，同时报财政部门、审计部门。

    5.第8～9月，编制部门审核、与预算部门协商（预算师级、司长级、部长级）预算；财经规划和审核委员会审核部门预算；编制部门汇总经审核的部门预算形成政府预算；国务院办公会议通过，9月底提交人大常委会，并应提交有关审计报告。

    6.第10～12月，人大常委会“三读”审议，“一读”时编制部门负责人应作整体编制情况说明，交换初步意见。“二读”时对各部门预算进行审查，编制部门、相关预算部门负责人应到会接受质询；常委会提出修改建议。“三读”时对政府预算整体评估、形成审查决议[7].

    7.12月底以前，在全国人大会议上，人大财经委员会主任受人大常委会委托，在编制部门负责人代表国务院作预算报告后，作关于审查预算草案情况的报告。

    应指出的是，前述时间划分并不绝对，可以适度提前。如预算部门实际上可以有7个月编制时间，编制部门也可能有3、4个月审核、汇总时间，人大常委会的预算工作机构也可以提前与行政部门进行沟通。

    （二）

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