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| 从法治到民主的里程碑 | |||||
| 作者：佚名 文章来源：www.zuowenw.com快乐阅读网 点击数： 更新时间：2008-6-10 | |||||
| 本文《从法治到民主的里程碑》关键词：法史学论文,免费论文 性因素、国务院也不妨存在政治活动的场域。关键在于如何通过适当的制度配置来防止政治活动侵蚀公务员的中立性和干扰行政业务的效率、并充分保障政令通畅、手段适当。 从上述观点来细读《法治政府纲要》，可以发现从传统中国的执政者“异论相搅”到现代香港、新加坡的“行政吸纳政治（administrative absorption of politics）”那样的思路已经有了进一步的延伸、拓展以及大幅度跨越，例如通过“政事分开”、权责确定、依法决策等方式把“提高办事效率”与充分反映民意、协调社会矛盾结合起来。更重要的是引进了多样化的咨询、审议以及论证的组织和程序。在某种意义上，论证会的制度化其实也不妨被理解为按照“寓政治创新于行政改革之中”的设计开始建立一些“政治特区”，在技术性较强的行政领域率先容许不同形态的“专家议院”、各种利益集团的“院”外活动与群众舆论的有序介入之间的良性互动。特别值得注意的是其中关于作为治本之策而完善依法的“财政保障机制”和“公共财政体制”的表述。如果以此为契机设置政府税制调查委员会和财政咨询委员会，并在透明的论证程序中对预算方案进行充分的讨论、审议以及对不同利益的协调，进而与人大和政协的“预算议会”化改革相衔接、相呼应，那么中国的权力结构就肯定会在不久的将来别开生面。因此，在今后中国政治改革中，有必要把一个“论证会时代”作为代议制的过渡阶段或者辅助装置而纳入视野之中。 中央－地方之间纠纷的处理 《法治政府纲要》还提出了“明确划分中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限”的目标。初步设想的总体框架是“完善集中统一的公共财政体制”、“行政经费统一由财政纳入预算予以保障，并实行国库集中支付”。虽然没有涉及如何处理中央和地方的政府间财政关系的问题，但根据缩小阶层差距、地区差距、完备社会保障机制以及增强应对突发事件能力等迫切需要而对财源实行中央集权化这一基本方向已经很明确了。这样的举措对于精简政府机构和层次、防止尾大不掉损及国家统一也具有重大意义。可以预计在行政执法中心下移到市、县层面之后，地方自治（或者地方自治的不同类型）才会提上议事日程。在此之前，中国将坚持中央集权的体制，并借助其强势突破既得利益格局而解决那些陈年大难题（例如公共投资的均衡失调、高龄人口激增的负担）或者棘手任务（例如决定征收新的税种和税率）。 不言而喻，无论是在集中财权的过程中，还是在后来围绕财政再分配的互动关系中，地方政府都会提出不同的理由和要求来或明或暗地抵制中央政府的举措。与此相应，至少有以下几项制度性举措应该会逐步提上议事日程。首先需要为中央与地方提供交涉和讨论的场所、程序以及具体规则，无论是在全国人大、还是在国务院财政部，都需要协调政府之间财政关系的论坛。其次，为了有效集中财权，预算开支中的相当大的份额必须交付地方使用或者在地方之间进行调节，把“取之于地方、用之于地方”作为加强中央汲取能力的正当性根据、作为维持地方积极性和向心力的杠杆。在这样的条件下，地方政府到中央部门来陈情、禀告以及讨价还价的活动就会非常活跃，并且很有可能导致某种“顾客政治 ”的结局。第三，为了避免密室交易、分配不公以及交涉成本过高，中央将不得不逐步使财政再分配和预算收支更加公开化、透明化、符合程序正当的原则，而地方则会渐次提出自主征税、改变国税和地方税的比例以及缩小中央财政移转部分的比重的要求。 在中央鉴于条件不成熟、或者出于利己动机而拒绝地方在扩大自主财源和管理权限方面的要求时，就会产生国内政府之间的纠纷。这些纠纷的发生意味着需要在调整相互关系的政治性论坛或者行政程序之外，另行建立依照宪法和法律处理争端的制度。过去司法部门一直把审判、仲裁、调解等方式限于解决公民个人、企业、团体之间以及民间部门与政府部门之间的问题，而没有把国内政府之间的纠纷也考虑在内。《法治政府纲要》提出了划分中央政府和地方政府之间的职能和权限的目标，还提出了“遏制乱收费”、“严禁行政机关设立任何形式的‘小金库’”、“严禁以任何形式返还上缴财政的行政事业性收费”等具体任务，这实际上就涉及了政府之间纠纷如何处理的问题。集中行政许可权和行政处罚权也很容易引起政府之间围绕权限范围的争执。因此，建立宪政委员会或宪法法院并把解决国内政府之间的纠纷也作为该机构的一项职责，或者在全国人大单独设置“中央地方纠纷处理委员会”，或者在国务院设置“政府之间纠纷咨询委员会”就是题中应有之义。 此外，行政执法减少层次、重心下移之后，基层侵权的现象将逐步凸显出来，中央政府如何有效防止市、县行政的恣意化也会成为制度设计上的重要项目。为了减少行政机构基层的“黑箱操作”和监控成本，有必要及时推行“基层开放”的改革，把中央“一点全望装置（Panopticon）”式监控的权力关系改变成基层多角度互相观察式监控的权力关系。具体说来，就是有计划、有步骤地导入基层行政首脑直接选举制、地方居民投票制（局部公投）、方便群众提起行政诉讼以及寻求其他方式的司法救济、完善行政性解决纠纷的方式方法、建立和健全舆论监督、问责、弹劾机制，等等。在“基层开放”方面，《法治政府纲要》也已经出台了一部分举措，其中特别值得指出的是为接受到“不利的行政决定”的相对人、利害关系者提供了陈述和申辩乃至公开听证的机会。总而言之，《全面推进依法行政实施纲要》的颁布标志着政治改革已经从量变阶段进入质变阶段，而质变的起点和重点都必须落实到“基层开放”这一层面。
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