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| 高薪养廉的法律思考（上） | |||||
| 作者：佚名 文章来源：www.zuowenw.com快乐阅读网 点击数： 更新时间：2008-6-11 | |||||
| 本文《高薪养廉的法律思考（上）》关键词：法理学论文,免费论文 可贵。尽管在这种严厉打击下，朱元璋在洪武三十年（公元1397年），于《大明律诰》书成之后，也承认他的惩贪法律“行之既久，犯者犹众”。[49] 然而，封建皇朝的“家天下”和人治的属性，决定了这些重典治贪只能奏效于一时，却不可能长久地坚持下去，它必然随着统治者的思想转变和注意力的转移而变化。随着社会的安定，统治阶级也日益奢华，对腐败的危害认 上一页 [1] [2] [3] [4] 下一页 高薪养廉的法律思考（上）因此，历史反复证明了：封建皇朝的重典治贪的成功永远都是暂时的，而失败的命运则是不可避免的。封建的社会制度本身就蕴含了这样的宿命！ （二）历史上的高薪养廉制度 1、历史上高薪养廉的措施及条件鉴于单纯地依靠法律的惩处难以杜绝官吏的贪婪，为了奖励廉洁，我国历史上提倡过高薪养廉的制度。俸禄制度在我国历史上曾经被多个朝代作为防治官吏贪污腐败的一个重要组成部分来看待。由国家发给官员较为丰厚的俸禄，使其不致因有生活之忧而走上腐败之路，这就是古人常说的“禄以养廉”。到了清朝，则干脆在额定的俸禄之外另行增加大大高于俸禄数额的钱财，直接了当地称之为“养廉银”。 通观中国古代官吏的俸禄制度史，我们可以发现，古代官吏的俸禄一般比较菲薄，[50]这被认为是官吏贪污腐败的原因之一。在中国古代，历来存在着官俸应当厚俸还是应当薄俸的争论，而作为实际实施高薪和低薪的朝代，在中国历史上也有一些典型。对这些典型进行比较分析，对于论证高薪养廉制度，应当是有启迪意义的。 传统观点认为宋代官俸丰厚，清代赵翼有关“宋制禄之厚”，“恩逮于百官惟恐其不足”等评论，经常被人们所引用。但是实际情况并非如此，从宋人自己的有关议论中可以看出，如王安石认为：“方今制禄，太抵皆薄”；李清臣指出，当时官员“身虽挂仕版，名虽荣盛世，而无资以继其生”。因为宋朝的物价只在初期由太祖到真宗的60多年间较低，而仁、英宗时代，由于与西夏战争爆发，导致了物价不断上涨，历史资料显示仁宗时河南地区的陈州比太宗时麦价高出五六倍。神宗时，因为“王荆公募役、青苗等新法的实行”物价一度呈回落趋势，但不久后徽、钦二宗时，由于宋金战争的展开、政府的货币贬值政策和水旱之灾，物价再度上涨，南宋物价与北宋相比，更是贵得不可同日而语。而宋朝家庭制度盛行，一般官员之家往往有数十人口之多，耗费相当庞大。所以尽管从表面上看起来宋朝官员的俸禄似乎优厚，但实际上普通官员的生活却捉襟见肘，这种状况，引得官员抱怨不已，而吏治的腐败也更为严重了。咸平年间，杨亿上疏抱怨俸禄太低，并引用汉宣帝下诏的话说：“吏能勤事而俸禄薄，欲其无侵渔百姓，难矣！”一代名臣范仲淹在他所上的《答手诏条陈十事》中，也认为官吏因“俸禄不继”而“不得不贪”。另一名臣王安石认为：“人主于士大夫能饶之以材，然后可责之以廉耻。方今士大夫所以鲜廉寡耻，其原亦多出于禄赐之不足。”在这一思想指导下，宋朝曾多次提高俸禄，到南宋后期，官俸已“七八倍”于宋初。[51]尽管由于宋朝物价上涨厉害，薪俸增加的速度不及物价增长那么快，所以还称不上“高薪养廉”，而只是“增俸养廉”。但是这一举措与其他重典治贪的法律配合，“重禄重法”还是起到了一定的抑制腐败的作用，一个开封府吏曾谈到他对重禄重法的感受为：“向时遇事，且思如何可以取钱，又思如何可以欺罔官员，实无心推究人枉直，自今诚恐有暇及此。”[52]它生动地反映了“重禄重法”对部分官吏腐败的抑制作用。宋神宗曾与王安石谈到，在重禄重法初步实施后，被断罪的相关官吏从每年七百减到每年二百。[5 3]这个数字虽不能说十分准确，但它所反映的官吏腐败致罪的比率下降却是事实。 试图在制度上实行高薪养廉的是雍正皇帝。清兵入关后，基本上是继承了明朝的制度，官吏的俸禄也定得很低。而且还不断要求官员们“捐俸”、“减俸”以满足军事行动带来的国家开支，使得官员的正常收入与生活益显窘迫。官员为了维持其正常生活或挥霍性消费，以及迎来送往、打点上司，除了靠贪污受贿外，还有一种弥补措施，就是征收耗羡（也叫“火耗”）。所谓耗羡本来是指征收赋税、交纳钱粮时对合理损耗的补贴，所以允许地方官在征收时每两加征一二分（2%－3%）作为对合理亏损的正常补贴。但由于国家没有正式的制度，各地征收的标准相关悬殊，所以这笔“计划外”的收入一般都要加到一钱（10%）以上，重的要加至四五钱，[54]甚至达到正额的数倍。[55]这些多数都成了官员们的额外收入。康熙年间，官员的贪污现象已相当严重，康熙皇帝也觉察到情况的严重，曾经惩办了一批贪官，也树立了一批清官典型，但是康熙却没有意识到低薪制度的弊病，没有在惩贪的同时解决官员的合理待遇问题。晚年的康熙不仅不再致力于肃贪，反而认为“为官之人，凡所用之物，若皆取诸其家，其何以济？故朕于大臣官员，每多包容之处，不察察于细故也。人当做秀才时，负芨徒步，及登仕版，从者数人，乘马肩舆而行，岂得一一问其所从来哉！”[56]他还在上谕中说：“所谓廉吏者，亦非一文不取之谓。若纤毫无所资给，则居常日用及家人胥役，何以为生？如州县官止取一分火耗，此外不取，便称好官。若一概纠摘，则属吏不胜参矣。”[57]他就没有想到既然当官的必须有必要的开支，为什么国家不能从制度上保证他们有足够的合法收入，使他们不必从非法的途径想办法呢？雍正皇帝继位后，决心改革积弊，他一方面严厉打击腐败，整顿吏治，另一方面也正视现实，解决了官吏俸禄过低和地方政府开支没有保障的问题。具体的办法就是“耗羡归公”，将全国的耗羡统一规定为每两加征五分，列入正常税收，存留藩库，官员按级别从中提取“养廉银”。雍正宣称：“与其州县存火耗以养上司，何如上司提火耗以养州县。”[58]“养廉银远远高于正俸的标准，，总督高出83.87－129.03倍，巡抚高出64.52－96.77倍，布政使高出32.26－58.07倍，按察使高出23.08－64.95倍，道员高出14.29－57.14倍。”[59]级别越高，养廉银的倍数也越多，到州县官中的同知，养廉银仍高出正俸5－20倍。而一些佐杂官员，则养廉银与正俸比例显得较低。这样一来，官员们完全可以过上体面的生活，也不必再为办公费无处开支而发愁了。这样做实际上并没有增加国库的开支，百姓的负担也没有增加，相反不少地方都有所减轻。于是雍正期间，吏治有了明显改善，腐败虽不能说就此绝迹，但的确大大减少了。但是到了乾隆时期，对贪官污吏的惩处逐渐放松，吏治又趋于腐败。清朝三代帝王的例子生动地说明了惩贪必须与养廉同时并举，才能奏效，不能有所偏废。 在这些历史上的举措中，我们还可以看出实施高薪养廉制度是需要有一定的条件的，那就是：首先，机构和官员要比较精简。例如明朝机构臃肿，冗员极多，所以即使在明知薪俸太低引得贪风盛行，也不得不维持这种低薪。其次，国家的经济实力要发展到较强大。例如清朝康熙时，对于低薪带来的腐败当时的政府并非没有看到，事实上也已经有监察御史赵璟在康熙8年（公元1669年）时向皇帝发表了一通议论，并明确指出“臣以为俸禄不增，贪风不息，下情不达，廉吏难支。”[60]要求增加俸禄，但因军费支出的刻不容缓和国家财政的困难，在此情势下，加俸当然是不可能实现的，所以赵璟的增加俸禄以养廉的要求，尽管是合理的，但得旨仅仅是“该部知道”。发展到雍正年间，通过“耗羡归公”的方法，才增加了国家的财政收入和经济实力，使养廉银的经费有了着落，打开了反腐败的新局面。而宋朝则不顾机构膨胀、官吏队伍的冗滥和国力的“积贫”，一味强行实施增俸养廉，结果“吏部以有限之官，待无穷之吏，户部以有限之财，禄无用之人”[61]搞得户部长期入不敷出，导致国力始终无法振兴。这就是不顾客观条件限制，不以裁减冗员创造条件而导致的恶性后果。 2、历史上高薪养廉的效果分析我国历史上的高薪养廉制度有成功的，也有失败的，回顾历史，我们发现凡是将高薪养廉与其它反腐败措施结合得好的，则都可以获得比较好的效果，这些其它反腐败措施主要是指重典治贪的法律制度，加强道德教育，加强群众监督等等。高薪养廉制度在某些朝代取得了较好的效果，正是在于它是符合了人性的需求，解决了人的基本需求，这种基本需求不仅包括生活上的生存问题，还包括了与人的社会地位相称的经济收入和开支问题。如果说高薪养廉制度有其合理性，那还在于它符合了人的正常心理，对公职 上一页 [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] [8] 下一页 快乐阅读网《高薪养廉的法律思考（上）》
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